Radnicima presuđuju bez prava na žalbu

Dok u državnoj upravi nemamo etičke komisije, maltene svaka lokalna samouprava je formirala takva tijela. Takođe, za razliku od situacije u državnoj upravi, odluke koje donose ove komisije su konačni akti, nakon kojih ne mora da slijedi disciplinski postupak, protiv kojih nema pravne zaštite (nema mogućnosti žalbe) i koji ulaze u personalne dosijee zaposlenih, utičući tako na mogućnost njihovog napredovanja.

Ovim odlukama prethode postupci u kojima, makar u nekim opštinama, nema bilo kakvih procesnih garancija za zaposlene protiv kojih se vodi postupak. Dešava se da se postupak pred lokalnom etičkom komisijom okonča donošenjem odluke kojom se utvrđuje povreda etičkog kodeksa, a da zaposleni prethodno nije obaviješten o vođenju postupka i nije mu omogućeno da iznese odbranu ili ospori navode iz prijave. Žalbe upućene Državnoj komisiji za žalbe bivaju odbijene kao nedozvoljene, uz argument da odluke etičke komisije nisu upravni akti, odnosno da se njima ne odlučuje o pravima, obavezama i odgovornosti zaposlenog.

"Dan" je u posjedu primjera takvog postupanja u lokalnim upravama, a iz Ministarstva javne uprave juče nam nijesu odgovorili na pitanja u vezi sa ovom problematikom. Pitanja smo im uputili 19. avgusta.

Pitanje mehanizma pravne zaštite u odnosu na izvršne akte koje donose etičke komisije, odbori ili komiteti o povredama etičkog kodeksa u crnogorskom pravnom sistemu nije riješeno na jedinstven način, u skladu sa ustavnim načelom jednakosti svih pred zakonom, već u nekim oblastima sistemski zakoni propisuju direktnu sudsku zaštitu, u nekim dvostepeno odlučivanje unutar sistema, a u nekim zakon ništa ne propisuje u tom pogledu, pa je pravna zaštita potpuno onemogućena.

Postoji i četvrta varijanta – u nekim oblastima akti koji se tiču eventualne povrede etičkog kodeksa su ili samo konsultativnog karaktera, u formi mišljenja, a ne odluke (u zdravstvu), ili povlače za sobom obavezno pokretanje disciplinskog postupka koji omogućava pravnu zaštitu u skladu sa Zakonom o upravnom postupku (u državnoj upravi). U oblastima kao što su sudstvo, tužilaštvo, alternativno rješavanje sporova i visoko obrazovanje, gdje etička tijela donose izvršne odluke, poslednjim izmjenama zakona propisana je, dakle, ili neposredna mogućnost pokretanja upravnog spora pred Upravnim sudom protiv odluka etičkih tijela, ili je predviđeno unutrašnje dvostepeno odlučivanje (npr. u sudstvu se prigovor na odluke etičkog odbora može podnijeti Sudskom savjetu), nakon kojeg je omogućena sudska kontrola. Važno je napomenuti da je do ovih izmjena zakona, u slučaju sudstva na primjer, došlo nakon što je u izvještaju Evropske komisije za Crnu Goru za 2020. godinu konstatovano da zakon još uvijek nije predvidio pravni lijek protiv odluka etičkih komisija u ovoj oblasti.

Nišić: Zahvaljujući sveobuhvatnoj reformi uspostavljen je savremen sistem radnih odnosa

Za akte koje donose etičke komisije za lokalne službenike i namještenike, a to su po pravilu izvršne odluke, ni zakonom, ni podzakonskim aktima nije propisan mehanizam pravne zaštite. Sistemskim Zakonom o lokalnoj samoupravi (nova verzija zakona je u skupštinskoj proceduri) propisano je samo da skupština opštine donosi etički kodeks i da je lokalni službenik dužan da ga se pridržava. (I nedavno usvojeni Zakon o lokalnim službenicima i namještenicima, koji će se primjenjivati tek od 13. juna 2027. godine, takođe propisuje samo to da ubuduće predsjednik opštine donosi etički kodeks i da su službenici dužni da ga se pridržavaju.) Budući da zakon ne propisuje ništa više od ovoga, lokalne samouprave su imale gotovo neograničenu slobodu u donošenju podzakonskih akata – etičkih kodeksa – kojima se definiše da o povredi njihovih pravila odlučuju komisije, kao i odluka o osnivanju ovih komisija i pravilnika o njihovom radu. U nekim opštinama rad ovih tijela je podzakonskim aktima procesno uređen u skladu sa Zakonom o upravnom postupku (ZUP), a u pojedinima nije, pa se dešava da komisija, budući da nemaju propisana procesna pravila, rade na sledeći način: ne obavještavaju zaposlene o pokretanju postupka; ne dostavljaju zaposlenima prijave ili druge akte na osnovu kojih je postupak pokrenut; ne omogućavaju zaposlenima pravo uvida u spise predmeta i dokaze, ne omogućavaju pravo zaposlenima da se izjasne prije donošenja odluke; donose odluke koje ulaze u personalni dosije zaposlenih, nekad sa preporukom pokretanja disciplinskog postupka, koje ne sadrže pravne pouke, odnosno protiv kojih nije moguća žalba.

Dakle, dešava se da se postupak pred etičkom komisijom okonča donošenjem odluke kojom se utvrđuje povreda etičkog kodeksa, a da zaposleni prethodno nije imao mogućnost da bude obaviješten o postupku, iznese svoju odbranu ili ospori navode iz prijave. Ako podnese žalbu Državnoj komisiji za žalbe, ona se oglašava nenadležnom, uz argument da odluka etičke komisije nije upravni akt, odnosno da njime nije odlučeno o pravima, obavezama i odgovornosti zaposlenog.

Državna komisija zauzima ovakav stav uprkos tome što lokalne odluke o osnivanju etičkih komisija sadrže odredbe da njihovi akti moraju da imaju elemente propisane Zakonom o upravnom postupku (ZUP) – što upućuje na to da su ipak upravni akti. Jasno je, takođe, da, uprkos stavu Državne komisije da se odlukama etičkih komisija ne odlučuje o pravima, obavezama i odgovornosti zaposlenog, one faktički utiču na profesionalni integritet zaposlenog. Time što ulaze u personalni dosije direktno proizvode posledice po dalji razvoj karijere, odnosno napredovanje u službi. Iako su pravnici saglasni da se u slučajevima kada zakonom nije posebno propisan rad određenih tijela u državnoj i lokalnoj administraciji, automatski na njihovo funkcionisanje primjenjuju odredbe ZUP-a i njegova procesna pravila i predviđeni mehanizmi pravne zaštite, u praksi to očigledno ne funkcioniše, kada se ima u vidu stav Državne komisije za žalbe.

Važno je napomenuti da je ranije praksa Upravnog suda bila da odbija tužbe protiv rješenja Državne komisije kojima se ona oglašava nenadležnom, ali ima indicija da se praksa ovog suda u poslednje vrijeme mijenja i da je u nekim slučajevima odlučio u meritumu i poništio odluke etičkih komisija.

Zanimljiva je i činjenica da Zakon o državnim službenicima i Zakon o lokalnoj samoupravi na identičan način propisuju pitanje etičkih kodeksa, odnosno to ko ga donosi i da se mora poštovati. Međutim, donoseći podzakonske akte u odnosu na potpuno ista zakonska rješenja, Vlada i lokalne samouprave su pošle na dvije potpuno različite strane.

Vlada je donijela Etički kodeks državnih službenika kojim se predviđa da se u slučaju sumnje na kršenje njegovih pravila upućuje pritužba starješini organa, koji, ako smatra da je kodeks prekršen, pokreće disciplinski postupak i dalje se sve, uključujući i pravnu zaštitu, odvija u skladu sa ZUP-om. Dakle, na nivou državne uprave ne postoji neko etičko tijelo kao u lokalnim samoupravama koje su odredbama svojih etičkih kodeksa propisale formiranje etičkih komisija. I, kao što je ranije navedeno, ove komisije donose odluke koje ne povlače obavezno pokretanje disciplinskog postupka, već predstavljaju konačne neoborive akte kojima se konstatuje da je prekršen etički kodeks. Na ovaj način se pitanje kršenja etičkog kodeksa potpuno različito tretira u zavisnost od toga da li je neko državni ili lokalni službenik.